Pobreza y políticas públicas

Hace algunos días participé de un seminario del grupo de investigaciones sobre políticas sociales (SOPLA), que dirige Olaf Jacob en la Fundación Konrad Adenauer. El evento tenía el propósito de revisar y comparar los resultados de 13 investigaciones realizadas acerca de la desigualdad y la pobreza en otros tantos países. Pese a la diversidad de experiencias se encontraron algunas conclusiones comunes. La que mas sorprenderá es, seguramente, la de que el gasto social parece tener menos relevancia que otras políticas.
Los estudios fueron encomendados a investigadores que trabajaron de manera independiente pero en un marco metodológico compartido. Todos fueron guiados por el objetivo de examinar qué había sucedido con la desigualdad y la pobreza en las dos últimas décadas, y de identificar qué políticas habrían sido en cada país las que tuvieron mayor éxito en la reducción de la pobreza y de la desigualdad. Se puso énfasis en la necesidad de fundamentar el análisis en datos y en hacerlo con una visión de largo plazo, que superara las limitaciones que imponen los ritmos políticos al análisis económico.
Por supuesto, no podía eliminarse lo político, ya que se trataba de identificar éxitos y fracasos de las políticas públicas, pero sí se podía, gracias a la mirada de largo plazo, trascender los temas relacionados a las coyunturas o los periodos gubernamentales.
El seminario otorgó tiempo a cada caso, asignando comentaristas críticos que tuvieron la oportunidad de revisar los documentos con anticipación. El foco de la atención estaba en los casos nacionales, y sobre todo en la manera en que los autores habían sustentado empíricamente sus argumentos. Sin embargo, poco a poco fue surgiendo una imagen integrada de lo que había sucedido en estos veinte años, basada en la comparación que se hacía posible por el conocimiento de cada uno de los casos.
Una conclusión que se repetía una y otra vez era que los períodos de mayor impacto en la reducción de la pobreza coincidían con los periodos de mayor crecimiento económico y estabilidad política. En todos los casos se observó el efecto derrame, ya que la expansión de la capacidad productiva de la economía no solamente aumentaba la disponibilidad de bienes y servicios, sino que iba acompañada de mejoras en la productividad misma de los trabajadores, aumentando sus niveles de ingreso y de consumo. Y mientras mas prolongado y continuo fue el proceso de crecimiento, mas amplios y sostenibles fueron sus resultados.
Una segunda conclusión que obtuve del conjunto de investigaciones, es que las políticas sociales, específicamente diseñadas para reducir las desigualdades y atenuar la pobreza, no siempre lograron esos efectos. En algunas épocas y lugares un poco mas que en otras, pero lo que no se pudo demostrar fue que a un aumento en el gasto social correspondieran caídas en la desigualdad y la pobreza. Esto es, por supuesto, muy llamativo. El análisis detallado muestra que en algunos casos se alcanzó mas éxito porque el aumento de gasto social estuvo acompañado de mejoras en la calidad de los servicios, en otros porque se logró focalizar mejor a los beneficiarios de las políticas. Pero incluso en los casos de mayor impacto, éste no fue mas importante que el simple efecto de una economía más dinámica y expansiva.
La tercera conclusión se refiere a los programas mas recientes de transferencias de efectivo. En la mayor parte de los casos estos programas ofrecen alguna bonificación a las personas a condición de que demuestren de manera explícita cierto comportamiento: hacer vacunar a sus niños, llevarlos a la escuela, asistir a centros de alfabetización o capacitación, someterse a revisiones médicas, etc. En otros casos se condicionan políticamente, no de manera formal y explícita por supuesto, a expresiones de apoyo al gobierno o sus autoridades. En algunos casos no hay condiciones para las transferencias, como es por ejemplo el caso de la Renta Dignidad, en Bolivia, que solamente se otorga a los adultos mayores. Estos programas son distintos y tienen dimensiones también muy diversas según los países. Lo interesante es que en todos los casos se reportaron impactos positivos relacionados mas con su escala y persistencia que con la condicionalidad o la focalización de los programas.
En síntesis, la reducción de la pobreza y de las desigualdades en América Latina, tomando como referencia los últimos veinte años, se explican sobre todo por las políticas que generaron un entorno favorable al crecimiento, incluyendo la estabilidad necesaria para dar certidumbre y continuidad a los procesos económicos. Son políticas indirectas, es verdad, pero eficaces.
En contraste, las tradicionales políticas sociales, basadas en el aumento del gasto social, no parecen haber tenido el mismo impacto. Aunque el objetivo explícito de estas políticas suele mencionar la lucha contra la pobreza y la desigualdad, sus resultados no han sido alentadores. A mi juicio, ello se debe a que son políticas mediadas por las burocracias que, al final, terminan interponiéndose entre los objetivos y los beneficiarios. En algunos casos será por pura y simple ineficiencia, en otros por corrupción o por presiones de grupos de poder, el resultado es que una gran parte de ese tipo de gasto no llega a los que mas lo necesitan o, cuando llega, no en la forma en que lo necesitan.
Las que sí llegan a la gente y le permiten tomar decisiones de acuerdo a sus necesidades y expectativas son las políticas directas, de transferencias en efectivo. Administrarlas suele ser menos costoso y sencillo, por lo que los casos de corrupción son limitados. Y generan resultados inmediatos y efectivos. Si el sistema institucional es suficientemente fuerte y sofisticado, las transferencias pueden focalizarse en los grupos mas necesitados. Si no, es mejor establecer un mecanismo de distribución universal.
Tomar en cuenta estas conclusiones podría ayudar a combinar mejor las distintas políticas y a diseñar fórmulas de asignación de recursos que sean mas eficaces.

(c) columnistas.net

2 Responses to “Pobreza y políticas públicas”

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