¿EMPRESAS O COMPRAS ESTATALES?

Las empresas públicas son instrumentos de una política que propone el liderazgo estatal en el desarrollo. En este artículo sostengo que no hay condiciones para usarlas como instrumento y que, aun si se pudiera, serían para el Estado menos eficientes que la alternativa de intervenir mediante adquisiciones en lugar de la acción directa como inversionista y productor.
Estadobol SA
Las empresas estatales suelen dar prioridad a objetivos de empleo, activación de economías locales, ampliación de capacidades productivas o redistribución de ingresos, y no a la maximización de utilidades, como es el caso de las empresas privadas. Sin embargo, cuando éstas alcanzan su objetivo, suelen también alcanzar otros, por ejemplo, eficiencia energética, productividad y estabilidad laboral, sostenibilidad financiera, inclusión social a través de mercados. En las empresas públicas el desprecio por la eficiencia económica puede conducir a que se pongan en riesgo los objetivos explícitos o, aún peor, que se generen pérdidas que, a la larga, afectarán otras políticas públicas y pueden provocar más problemas de los que resuelvan, como los de equidad, por ejemplo,

que surgen cuando las pérdidas obligan a subsidiar la ineficiencia en desmedro de grupos más necesitados. Por eso, aun cuando la maximización de utilidades no sea su objetivo principal, las empresas públicas deberían cuando menos funcionar sin pérdidas.
Un reciente estudio realizado por Rubén Ferrufino para las Fundaciones Pazos Kanki y Milenio, recoge información reciente de 23 empresas públicas. Las que registran utilidades son en su mayor parte las que se encuentran en actividades extractivas, como YPFB y Comibol, que en realidad son mecanismos de captación de las rentas de recursos naturales. También dan utilidades empresas con una posición oligopólica, como ENDE y BoA. Pero las que han sido constitutidas recientemente y se desenvuelven en el ámbito manufacturero están generando pérdidas o tienen ganancias que desaparecerían si no contaran con el financiamiento concesional del Estado o, peor aún, sin las compras que realizan otras entidades públicas, que funcionan como mercados cautivos.
La pregunta que se planteó en un debate sobre el tema, luego de esta revisión, fue qué puede hacerse para mejorar el desempeño de las empresas. La respuesta más directa es que una buena administración produce mejores resultados que una mala, y deberían establecerse normas que permitan lograrlo. Por ejemplo, separar el ámbito de la política y el de la gestión, con directorios independientes y remunerados, y participación en bolsas de valores a fin de garantizar transparencia y defensa de los derechos de las minorías accionarias. Esto implica proponer que las empresas estatales funcionen simulando ser privadas pero con una priorización clara de sus objetivos, que pueden ser distintos. Tal vez eso sea posible, pero estimo que no es muy probable.
Como lo hemos argumentado en “La Trampa del Rentismo”, la debilidad institucional se acentúa por los conflictos y disputas que provoca la abundancia de recursos en el Estado, si dicha abundancia está relacionada a la disponibilidad de rentas de recursos naturales y no a una estructura productiva más fuerte y diversificada, través de los impuestos.
Es muy fácil que el rentismo se contagie del Estado a la sociedad. Las expectativas de captura de una parte de esas rentas alienta e intensifica los conflictos y las presiones haciendo que sea de interés común la debilidad de las instituciones y el incumplimiento de las normas. Esto no ocurre en coincidencia con el aumento de recursos fiscales sino debido a dicho aumento.
Tampoco es coincidencia que surja en esta misma época una política de desarrollo basada en la creación de empresas estatales.
Desventajas de las estatales
Adicionalmente, es necesario considerar que las empresas estatales tienen por lo menos tres características que las ponen en desventaja para gestionar los recursos y alcanzar los objetivos que se les encomiendan.
El primero deviene del hecho de que la decisión de invertir suele ser política. Es decir, la identificación del producto o servicio a producir y la asignación de recursos públicos para hacerlo no responde a necesidades del mercado sino a estrategias políticas. Explotar un recurso, dinamizar una zona, satisfacer una presión, resolver una necesidad que los políticos consideran prioritaria son motivos habituales. Por lo tanto, hay más voluntad (o voluntarismo) que una evaluación de costo beneficio, que es lo que predomina en el campo privado. La probabilidad de que esa decisión inicial tenga también justificaciones económicas es tan baja que resulta más bien una casualidad.
En segundo lugar, la asignación de recursos no pasa por filtros competitivos. Las empresas estatales no buscan financiamiento sobre la base de su proyecto. Cuando no lo tienen garantizado (por transferencia de recursos públicos), lo tienen facilitado por la garantía estatal. El acceso a esta fuente de financiamiento permite a las empresas estatales eludir los engorrosos procedimientos de evaluación técnica, financiera, de riesgo y de garantías que exigen los bancos y otras instituciones financieras.
Finalmente, la relación entre propietario y administrador (principal y agente en el lenguaje de administración) no depende de la empresa sino de la calidad de la representación política y de las instituciones democráticas. Si éstas son muy débiles o hay mediaciones imperfectas, cualquier grupo puede plantear exigencias a la empresa a título de ser dueños de la misma, y la gestión se ve agobiada por las presiones.
Gran parte de la literatura que respalda el estatismo productivo insiste en que las empresas públicas no deben ser evaluadas por sus utilidades sino por sus efectos en la provisión de ingresos y en la creación de empleo. Si así fuera, deberían ser entonces evaluadas en comparación con otros mecanismos de distribución de ingresos. Y entonces se encontrará que hay mejores maneras de hacerlo, a menos costo y con mejores resultados. Para muestra: los bonos.
La alternativa
Estas reflexiones y observaciones no son un alegato en contra de la intervención del estado en la economía. Pero sí contra una forma de intervención que es ineficiente y costosa para la sociedad.
Existe una alternativa. Si lo que se pretende es aprovechar un recurso, dinamizar una zona, o satisfacer una necesidad, el Estado puede lograrlo más rápida y eficientemente con un sistema de compras y adquisiciones que garantice la competencia entre proveedores y premie a los que ofrezcan los mejores medios para satisfacer una necesidad, tanto en calidad como en precio. Como lo saben bien los economistas, las necesidades son finitas pero las maneras de satisfacerlas son infinitas. ¿Cómo mejorar la nutrición de los niños si solamente consideramos leche escolar y galletas? ¿No funcionará mejor una tablilla de tarwi y quinua con plátanos secos y un jugo de frutas? Mediante sus compras el estado puede estimular la economía y crear empleos con mucha mayor eficiencia que mediante la producción directa de unos pocos bienes, logrando además premiar e impulsar la innovación y distribuir mejor los recursos.
Un sistema de adquisiciones abierto a la innovación y transparente puede estimular la competencia generando múltiples iniciativas. Por supuesto, siempre hay riesgo de corrupción y que las compras beneficien a los favoritos políticos o a los amigos de los burócratas. Pero es más fácil de identificar y corregir que en el caso de las empresas, que también hacen compras, y los errores son considerablemente menos costosos. Las empresas estatales son difíciles de cerrar y muchas veces la inversión realizada es irrecuperable. Si en una compra no se logran los resultados esperados o se detectan fallas de corrupción, se suspende el ciclo y se abre un nuevo concurso. Como puede ejercerse control por resultados es más fácil, rápido y barato corregir los problemas.
Mi conclusión luego del análisis y debate propuestos es que no hay condiciones institucionales para que las empresas estatales operen adecuadamente. Incluso si se superara esa enorme dificultad, ellas tienen muchas desventajas como instrumento de desarrollo y no son la mejor opción. La intervención estatal puede ser más eficaz si se la realiza a través de un sistema transparente, abierto y competitivo de compras y adquisiciones.

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